詹积富评国家版“两票制”：多个部门都要“动脑子”

1月9日，国家版“两票制”正式亮相。作为三明医改总舵手，詹积富曾不断为推行“两票制”奔走。面对新鲜出炉的国家版文件，他有何看法？日前，福建省财政厅副厅长、医保办主任詹积富接受健康界独家专访。詹积富表示，整个药品流通的治理，需要各个部门“动点脑子”。

“实施‘两票制’对全国老百姓是一大好事和幸事”

詹积富用“大好事和幸事”来形容国家版“两票制”的发布。他对健康界表示，国家版“两票制”规范了药品的流通渠道，最大限度地遏制住药品促销回扣这种腐败现象。

詹积富认为，药品和耗材不是普通的产品，价格不由患者决定。如果医生被医药代表买通，就成了穿白大褂的商人。而“两票制”能够对医药代表通过第三方洗钱的行为进行限制。

事实上，“两票制”遏制腐败的作用确实不容小视。国务院医改办专职副主任、国家卫计委体改司司长梁万年在发布会现场介绍，两票制的意义之一就是：利于净化流通环节，治理药品流通领域的乱象，依法打击非法挂靠、商业贿赂、偷税漏税等违法行为。

从国际经验上来看，也确实如此。国家卫计委卫生发展研究中心傅鸿鹏曾撰文介绍，21世纪以来，药品领域腐败和不道德行为受到国际社会高度关注。联合国“透明国际组织”等团体认为，药品领域的腐败尤其严重，其治理工作始终是各国政府的难题。

而药品流通腐败及相关问题高发的原因在于药品具有“高市场价值”属性，以及信息难以共享的特征。信息不对称广泛发生在药品生产商、管制者、卫生服务者、顾客或患者之间，腐败行为随之呈现为多发现象。这与詹积富的意见相一致。

值得注意的是，傅鸿鹏在这篇文章中同时介绍了国际经验。为了遏制腐败问题，WHO在三十多个成员国组织实施了“药品领域改善治理项目”，建议从领导体系、公共项目、政府重组、加强法治、公共意识、反腐机构等六个方面实施改革。具体方法一是从价值途径建立道德伦理规范、行为准则、对道德规范和行为准则进行系统的社会化普及、提高领导层素质等，二是从纪律途径在药品部门以外建设反腐法律和举报机制、在药品部门内部建立内外审计和管理程序、与反腐机构、公民机构和私人部门合作等。 　

2016年末，我国医药领域药品回扣的问题被媒体曝出。而此次“两票制”的实施则加重了遏制回扣问题的砝码。或许，有效地借鉴国际经验，能够更彻底地解决这一问题。

“防止由分散过票洗钱变集中过票洗钱”

在国家版“两票制”出台之前，一些省份早已有了自己的“两票制”。备受期待的国家版将如何界定“两票制”，哪样的算一票，哪样的又不算一票？国家版文件给出了明确的定义。

“两票制”是指药品生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。尤其需要注意的是以下详细情况：

药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的仅销售本企业（集团）药品的全资或控股商业公司（全国仅限1家商业公司）、境外药品国内总代理（全国仅限1家国内总代理）可视同生产企业。药品流通集团型企业内部向全资（控股）子公司或全资（控股）子公司之间调拨药品可不视为一票，但最多允许开一次发票。

实际上，“两票制”的界定对广大药企来说至关重要。文件中提到境外药品国内总代理（全国仅限一家）可视为生产企业。但在此前重庆版文件中，则为：境内外药品的国内总代理或直接从境外生产企业进口药品的代理商，可视同生产企业。相比之下，是“境内外”还是“境外”，所留的空间显然不同。

即便是对于总代理，有医药人士指出，国内总代理不视为一票，那么，代理商又要活了。

对于目前国家版“两票制”的界定，詹积富认为，“会不会由过去分散过票洗钱变成集中过票洗钱？我的观点是按药品生产许可证作为第一票。”他举例道，国内大型生产企业集团再成立一个销售公司，仅销售本集团的公司不算一票，众多企业便会选择挂靠，这会导致由分散腐败变为集中腐败。

“国家定的是最低要求。”詹积富认为，所谓最低要求，就是超过这几种的哪个省也不能制造出特殊情况。

“整个治理需要各个部门动点脑子”

两票制能够减少流通领域的加价，这一点不言而喻。

梁万年指出，药品从生产厂家到医院，医院进的是什么价，卖的是什么价，中间过程开两票，税务部门能够看到每一票到底加了多少价。有利于及时发现违规的开票，并予打击处理。

然而，“两票制”能否能成功挤压出药价里的水分，仍有质疑。

据公开报道，“目前的药品价格有无虚高，有多‘虚高’甚至离谱，这都是各地招标的结果。医改专家应亚珍此前曾在接受采访时表示，“先不谈参与投标的商家采取诸多手段以保障利益最大化，但各省之间招采价格互相保密，成为商家利益的维护者，这是为什么？”

应亚珍认为，统一招标采购，定价“一槌定音”，既可能集体受益（招标价合理），更可能风险集中（招标价不合理）。被扼杀的“二次议价”，应考虑让权力分散，让权责利主体合一。

健康界也向詹积富抛出了这个问题，他再次重申了“两票制”的作用：核心是保证药品质量和供应，防止假药劣药流入医疗机构；第二是能够一定程度上遏制过票洗钱。

在追问中，詹积富表示“整个治理需要我们各个部门动点脑子”，国家各个部委要按照党中央国务院的要求，以人民为中心去落实监管责任，让老百姓能够得到更多的实惠。

他说出了自己的担忧——谁来落实监督？

国家版“两票制”中指出，对于不按规定执行“两票制”要求的药品生产和流通企业，将取消其投标、中标和配送资格，并列入药品采购不良记录；公立医疗机构若索票（证）不严，“两票制”落实不到位、拖欠货款、有令不行的医疗机构要通报批评，直到追究相关人员责任；食品药品监督管理部门也会把企业实施“两票制”情况纳入检查范围，对于违反的企业，应当及时通报所在省份药品集中采购机构。涉嫌犯罪的，依法移送公安机关。

但这样力度在詹积富看来，仍然不够。他认为，通报的力度太小，严重违规的应吊销其药品生产许可证或药品经营许可证。

詹积富认为，虽然看似多个部门已经联合在一起，但仍要防止“一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝”的情况发生。

(本文部分内容综编自健康中国、人民日报、第一财经日报、健识局等媒体）